深圳印發(fā)實(shí)施應(yīng)急疏散救援空間規(guī)劃，基于深圳高密度、超大型沿海城市特點(diǎn)，提出建立綜合性的應(yīng)急避難場(chǎng)所體系。圖為作為應(yīng)急避難場(chǎng)所的深圳市體育中心鳥瞰圖。

　　習(xí)近平總書記在北京、河北考察災(zāi)后恢復(fù)重建工作時(shí)強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持以人民為中心，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)、科學(xué)規(guī)劃，把恢復(fù)重建與推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展、推進(jìn)韌性城市建設(shè)、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)等緊密結(jié)合起來(lái)，有針對(duì)性地采取措施，全面提升防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力。

　　近年來(lái)，建設(shè)韌性城市受到越來(lái)越多關(guān)注，提高城市韌性、增強(qiáng)抗風(fēng)險(xiǎn)能力，正成為現(xiàn)代城市建設(shè)管理的重大課題。城市的韌性體現(xiàn)在哪些方面？應(yīng)從哪些方面著手加強(qiáng)韌性城市建設(shè)？記者就此采訪了浙江大學(xué)韌性城市研究中心主任王乃玉。

　　1 城市的韌性是指城市能夠化解或抵御外界的災(zāi)害或沖擊，保持其主要特征和功能不受顯著影響，并能夠在災(zāi)后快速恢復(fù)的能力

　　記者：2020年4月10日，習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第七次會(huì)議上的講話中將打造韌性城市作為完善城市化戰(zhàn)略的重點(diǎn)內(nèi)容。之后，韌性城市被寫入“十四五”規(guī)劃綱要和黨的二十大報(bào)告。如何理解韌性城市的內(nèi)涵？

　　王乃玉：近年來(lái)，世界各地極端自然災(zāi)害事件頻發(fā)，造成了嚴(yán)重的破壞和經(jīng)濟(jì)損失。隨著現(xiàn)代城市的發(fā)展，其系統(tǒng)內(nèi)部和系統(tǒng)之間的時(shí)空關(guān)聯(lián)也日益復(fù)雜，各類自然災(zāi)害不僅造成了各類基礎(chǔ)設(shè)施不同程度的破壞，而且引發(fā)了各類次生災(zāi)害（如停水停電、通信中斷等），造成各類城市功能癱瘓，導(dǎo)致了巨大的人員傷亡和經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)損失，嚴(yán)重威脅社會(huì)穩(wěn)定。韌性城市的理念就在這樣的大環(huán)境下應(yīng)運(yùn)而生。

　　具體而言，城市的韌性是指城市能夠化解或抵御外界的災(zāi)害或沖擊，保持其主要特征和功能不受顯著影響，并能夠在災(zāi)后快速恢復(fù)的能力。也就是說(shuō)，當(dāng)災(zāi)害發(fā)生的時(shí)候，一個(gè)韌性城市不但能夠承受沖擊，組織高效的災(zāi)中應(yīng)對(duì)，還能夠在災(zāi)后快速恢復(fù)城市各項(xiàng)功能的正常運(yùn)行，并進(jìn)一步通過(guò)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和自適應(yīng)調(diào)節(jié)，為更好應(yīng)對(duì)未來(lái)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)做準(zhǔn)備。從空間維度上看，韌性城市強(qiáng)調(diào)城市各個(gè)系統(tǒng)功能和各部門管理的相互協(xié)調(diào)；從時(shí)間維度上看，韌性城市強(qiáng)調(diào)災(zāi)前預(yù)防、災(zāi)中應(yīng)急和災(zāi)后恢復(fù)的全過(guò)程管理；從發(fā)展角度來(lái)講，韌性城市能夠從過(guò)往的災(zāi)害事件中學(xué)習(xí)，持續(xù)提升其應(yīng)對(duì)災(zāi)害的能力。

　　記者：城市的韌性具體體現(xiàn)在哪些方面？韌性城市與傳統(tǒng)防災(zāi)減災(zāi)理念有哪些不同？

　　王乃玉：一個(gè)城市的韌性，通常可以通過(guò)以下四個(gè)維度來(lái)評(píng)價(jià)：物理維度，指城市的物理環(huán)境及基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)在災(zāi)害下的功能水平和恢復(fù)能力；組織維度，指城市中運(yùn)營(yíng)、維護(hù)城市關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，同時(shí)兼具制定并實(shí)施防災(zāi)減災(zāi)相關(guān)政策及措施等職責(zé)的政府部門和機(jī)構(gòu)，在災(zāi)害過(guò)程中的準(zhǔn)備、組織、調(diào)度和決策的能力；社會(huì)維度，指城市制定相關(guān)政策和措施以減輕災(zāi)害對(duì)城市功能和服務(wù)（如政務(wù)、教育、醫(yī)療和應(yīng)急避難等）所造成的影響的能力；經(jīng)濟(jì)維度，指城市的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)能夠承受災(zāi)害造成的打擊，并在災(zāi)后快速恢復(fù)的能力。

　　在上述四個(gè)維度基礎(chǔ)上，一個(gè)韌性城市應(yīng)該具備以下特征：魯棒（Robust）性，即抵御災(zāi)害的能力，能夠減輕災(zāi)害在城市物理、組織、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)各維度造成的損失；可恢復(fù)性，即城市各維度能在災(zāi)后快速恢復(fù)功能水平的能力；冗余性，即城市各系統(tǒng)中的關(guān)鍵組成部分有（臨時(shí)）備用模塊，當(dāng)災(zāi)害導(dǎo)致關(guān)鍵組成部分受損時(shí)，系統(tǒng)仍能在備用模塊的支撐下維持一定的功能水平；智慧性，即城市各系統(tǒng)有判別形勢(shì)、建立優(yōu)先級(jí)并優(yōu)化人力和物資調(diào)配的能力，在災(zāi)害的全過(guò)程管理中擴(kuò)大決策優(yōu)勢(shì)，最大化資源效益；適應(yīng)性，即城市能在災(zāi)害中學(xué)習(xí)并進(jìn)化，從而提升未來(lái)災(zāi)害的應(yīng)對(duì)能力。

　　與傳統(tǒng)防災(zāi)減災(zāi)理念和方法相比，韌性城市的革新之處在于，在防災(zāi)系統(tǒng)層面，韌性城市提倡考慮多維功能因子和系統(tǒng)耦合分析，而傳統(tǒng)防災(zāi)減災(zāi)則僅考慮單一功能因子和系統(tǒng)獨(dú)立分析；在防災(zāi)維度層面，韌性城市提倡聚焦功能控制和社科政經(jīng)領(lǐng)域，而傳統(tǒng)防災(zāi)減災(zāi)則僅考慮安全控制和建設(shè)工程領(lǐng)域；在防災(zāi)體系層面，韌性城市提倡進(jìn)行主動(dòng)防災(zāi)和多方協(xié)同聯(lián)動(dòng)，而傳統(tǒng)防災(zāi)減災(zāi)則是被動(dòng)應(yīng)急和各方獨(dú)自應(yīng)戰(zhàn)；在防災(zāi)決策層面，韌性城市提倡數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)和量化分析，而傳統(tǒng)防災(zāi)減災(zāi)則是以經(jīng)驗(yàn)主導(dǎo)和定性分析；在防災(zāi)教育層面，韌性城市提倡全民防災(zāi)和智慧學(xué)習(xí)，而傳統(tǒng)防災(zāi)減災(zāi)則是重點(diǎn)設(shè)防和被動(dòng)學(xué)習(xí)。

　　2 確立系統(tǒng)多元的風(fēng)險(xiǎn)防控理念，充分發(fā)揮我國(guó)在信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和關(guān)鍵信息技術(shù)發(fā)展方面的優(yōu)勢(shì)

　　記者：當(dāng)前推進(jìn)韌性城市建設(shè)，主要面臨怎樣的挑戰(zhàn)？城市建設(shè)不可能全部推倒重來(lái)，在您看來(lái)，在現(xiàn)有城市基礎(chǔ)上增強(qiáng)城市韌性，有哪些路徑與策略？

　　王乃玉：近年來(lái)，我國(guó)許多城市相繼出臺(tái)了韌性城市建設(shè)意見(jiàn)和方案，但總的來(lái)說(shuō)還處于探索階段。韌性城市建設(shè)是個(gè)系統(tǒng)工程，既需要政府各職能部門參與，也需要企業(yè)和社會(huì)共同努力，而在一些地方，由哪個(gè)部門牽頭建設(shè)韌性城市尚不明確；一些城市還存在重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)，重硬件、輕軟件等問(wèn)題，“征服自然”的思維依然根深蒂固。要避免韌性城市建設(shè)“新瓶裝舊酒”，就要跳出簡(jiǎn)單的防災(zāi)救災(zāi)思維，確立系統(tǒng)多元的風(fēng)險(xiǎn)防控理念。

　　提升城市韌性并不一定要另起爐灶，完全可以在既有城市建設(shè)基礎(chǔ)上將韌性理念融入其中。具體可從以下幾個(gè)方面入手：

　　推進(jìn)韌性城鄉(xiāng)專項(xiàng)規(guī)劃?；凇拔寮?jí)三類四體系”的國(guó)土空間規(guī)劃體系，開展不同層級(jí)的韌性城鄉(xiāng)專項(xiàng)規(guī)劃，進(jìn)一步優(yōu)化城市災(zāi)害防御空間布局（如大型綠地、大型公園、防護(hù)林、組團(tuán)隔離帶等）和城市應(yīng)急空間布局（如避難空間、醫(yī)療空間等），完善基礎(chǔ)設(shè)施（如房屋、路網(wǎng)、電網(wǎng)、水網(wǎng)等）改造和提升措施。同時(shí)，結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃城市體檢評(píng)估工作，進(jìn)一步開展城市安全韌性專項(xiàng)評(píng)估，并確保城市韌性專項(xiàng)規(guī)劃在實(shí)踐中不斷得到完善。

　　構(gòu)建韌性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。結(jié)合我國(guó)多層級(jí)的行政管理特點(diǎn)，構(gòu)建多維度（如設(shè)施、組織、經(jīng)濟(jì)和人口等）、多層級(jí)的韌性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，識(shí)別并治理城鄉(xiāng)抵御自然災(zāi)害的韌性短板，提升各級(jí)政府在平時(shí)應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的綜合防范能力。同時(shí)，開展并不斷完善城鄉(xiāng)韌性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系實(shí)踐應(yīng)用的體制機(jī)制建設(shè)。

　　完善數(shù)字應(yīng)急系統(tǒng)平臺(tái)。要充分利用我國(guó)現(xiàn)有數(shù)字治理體系和能力的優(yōu)勢(shì)，加快解決數(shù)字治理中的“數(shù)據(jù)孤島”等問(wèn)題，整合涉災(zāi)行業(yè)、部門的各類數(shù)據(jù)要素，基于現(xiàn)有的各類信息化應(yīng)急管理系統(tǒng)和平臺(tái)，加快開展城市自然災(zāi)害全過(guò)程動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型、實(shí)時(shí)智能應(yīng)急決策輔助算法等關(guān)鍵技術(shù)的研發(fā)和落地應(yīng)用。推進(jìn)數(shù)字生態(tài)建設(shè)，建立健全數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)秩序、規(guī)范數(shù)據(jù)規(guī)則，同時(shí)健全網(wǎng)絡(luò)安全法律法規(guī)和制度標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)涉災(zāi)領(lǐng)域數(shù)據(jù)資源、重要網(wǎng)絡(luò)和信息系統(tǒng)安全保障，進(jìn)而充分發(fā)揮我國(guó)在信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和關(guān)鍵信息技術(shù)發(fā)展方面的優(yōu)勢(shì)，為建設(shè)韌性城市創(chuàng)造必要的良好的數(shù)字生態(tài)環(huán)境。

　　記者：您剛剛提到，韌性城市建設(shè)要充分利用我國(guó)現(xiàn)有數(shù)字治理體系和能力的優(yōu)勢(shì)。在韌性城市建設(shè)中，先進(jìn)科技特別是互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等新一代信息技術(shù)具體發(fā)揮了怎樣的作用？

　　王乃玉：數(shù)字化時(shí)代，人工智能、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、5G和物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)的快速發(fā)展，以及各地?cái)?shù)字化平臺(tái)的建設(shè)，為城市治理方式的數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，也為韌性城市建設(shè)提供了必要前提。

　　例如，現(xiàn)代城市基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)眾多且在功能上高度依賴和耦合，在韌性城市建設(shè)中應(yīng)注意識(shí)別傳統(tǒng)手段所不能識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)。物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的大規(guī)模應(yīng)用，使得分布在城市各個(gè)角落的智能設(shè)備成為一個(gè)個(gè)信息采集終端，更加精準(zhǔn)地認(rèn)識(shí)城市日常運(yùn)維和災(zāi)害情景及其影響，有助于對(duì)城市健康狀態(tài)和災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全方位、多維度的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，幫助決策部門和應(yīng)急部門作出更優(yōu)的決策和發(fā)起更及時(shí)的響應(yīng)。

　　又如，城市規(guī)模日益擴(kuò)大，城市群深度融合，對(duì)韌性城市建設(shè)的覆蓋面、精細(xì)化程度提出了更高要求。大數(shù)據(jù)技術(shù)開放融合的理念可匯聚城市中各行各業(yè)的海量信息并實(shí)現(xiàn)深度、有效融合，為后續(xù)的城市狀態(tài)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、韌性評(píng)估、決策建議提供了重要基礎(chǔ)。

　　再如，各種災(zāi)害頻發(fā)、多發(fā)、突發(fā)，對(duì)韌性城市分析結(jié)果的準(zhǔn)確性、時(shí)效性提出了更高要求。云計(jì)算平臺(tái)極其強(qiáng)大的彈性計(jì)算能力，使得千萬(wàn)級(jí)人口城市的多災(zāi)害、多場(chǎng)景的高效計(jì)算模擬和決策優(yōu)化成為可能，從而在災(zāi)前規(guī)劃建設(shè)、災(zāi)中應(yīng)急響應(yīng)和災(zāi)后恢復(fù)重建等多個(gè)維度上，為決策部門提供最優(yōu)建議。

　　3 自覺(jué)踐行人民城市理念，形成符合韌性特點(diǎn)和要求的綜合風(fēng)險(xiǎn)治理意識(shí)

　　記者：黨的二十大報(bào)告提出，加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式，實(shí)施城市更新行動(dòng)，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造宜居、韌性、智慧城市。韌性城市、智慧城市都是未來(lái)城市的發(fā)展趨勢(shì)，二者的建設(shè)能否實(shí)現(xiàn)融合推進(jìn)？

　　王乃玉：智慧城市和韌性城市在理念和建設(shè)條件上存在諸多相通之處，將韌性城市與智慧城市建設(shè)相結(jié)合，并推動(dòng)城市治理的優(yōu)化升級(jí)，提升城市安全水平，預(yù)計(jì)會(huì)成為未來(lái)城市治理的發(fā)展方向。相對(duì)于韌性城市，智慧城市強(qiáng)調(diào)城市能夠運(yùn)用信息和通信技術(shù)手段感測(cè)、分析、整合城市運(yùn)行核心系統(tǒng)的各項(xiàng)關(guān)鍵信息，從而對(duì)包括民生、環(huán)保、公共安全、城市服務(wù)、工商業(yè)活動(dòng)在內(nèi)的各種需求作出智能響應(yīng)。因此，韌性城市和智慧城市在建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)上存在一定的差異，如韌性城市建設(shè)的主要著眼點(diǎn)在于保障城市在自然災(zāi)害和突發(fā)事件下的安全性，讓城市在外力干擾后迅速恢復(fù)到正常狀態(tài)，而智慧城市建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)則是用科技化手段提升城市日常管理的效率，讓城市在常態(tài)化運(yùn)營(yíng)中更為高效。

　　韌性城市和智慧城市理念在未來(lái)有著融合的趨勢(shì)，主要表現(xiàn)在：一是平戰(zhàn)結(jié)合，即智慧城市和韌性城市的建設(shè)和管理平臺(tái)將趨于有機(jī)結(jié)合，構(gòu)成平戰(zhàn)閉環(huán)管理，助力建設(shè)成為融合日常運(yùn)行下“智慧”和災(zāi)害情景下“韌性”的未來(lái)城市；二是軟硬交互，即智慧城市建設(shè)中已搭建的硬件和從各行各業(yè)收集到的海量信息可以共享作為韌性城市建設(shè)的基礎(chǔ)，而韌性城市建設(shè)可對(duì)城市防災(zāi)減災(zāi)相關(guān)行業(yè)管理和運(yùn)維產(chǎn)生積極正向反饋，保障其在災(zāi)害情景下正常運(yùn)行。在推動(dòng)智慧城市、韌性城市融合發(fā)展的過(guò)程中，有以下幾個(gè)問(wèn)題值得注意：

　　大量使用現(xiàn)代科技手段和技術(shù)并不意味著城市就會(huì)自動(dòng)變得智能、韌性。我們應(yīng)當(dāng)特別注意避免把智慧城市和韌性城市僅僅等同于數(shù)字化和自動(dòng)化。事實(shí)上，利用對(duì)城市的專業(yè)知識(shí)和見(jiàn)解來(lái)找到最新科技手段與城市現(xiàn)有頑疾間的結(jié)合點(diǎn)，才是智慧城市和韌性城市建設(shè)中最重要的問(wèn)題，要避免陷入唯科技至上的誤區(qū)。

　　智慧的城市并不一定意味著韌性，甚至有可能是顧此失彼，一味強(qiáng)調(diào)智慧的城市很可能在遭受災(zāi)害的情形下變得非常脆弱。例如，為了保障電網(wǎng)的網(wǎng)絡(luò)空間安全性，有觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將電網(wǎng)劃分為較小的子網(wǎng)絡(luò)以提升系統(tǒng)冗余度和限制網(wǎng)絡(luò)攻擊。然而在遭受某些自然災(zāi)害后，我們將不得不花費(fèi)很長(zhǎng)的時(shí)間來(lái)恢復(fù)諸多在災(zāi)害中破壞的子網(wǎng)絡(luò)。雖然電網(wǎng)在面對(duì)網(wǎng)絡(luò)攻擊行為時(shí)更智能了，但是在自然災(zāi)害下卻降低了韌性。因此，需注意智慧城市建設(shè)和韌性城市建設(shè)目標(biāo)的差異性，兼顧平衡兩者之間的建設(shè)目標(biāo)。

　　目前已有大量城市正在進(jìn)行智慧城市建設(shè)，在未來(lái)的韌性城市建設(shè)中應(yīng)有效利用現(xiàn)有智慧城市建設(shè)的軟硬件和大數(shù)據(jù)資源，避免低效率重復(fù)建設(shè)。注意數(shù)據(jù)有效利用和數(shù)據(jù)開放、透明使用，在充分收集有效信息的基礎(chǔ)上應(yīng)重視用戶個(gè)人隱私安全，提高公眾對(duì)信息采集的參與度和信任度。

　　記者：城市韌性的提升，不僅要加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等“硬實(shí)力”，還要增強(qiáng)城市治理等“軟實(shí)力”。在韌性城市建設(shè)的進(jìn)程中，您認(rèn)為我們的城市治理者、黨員干部應(yīng)當(dāng)從哪些方面來(lái)提升“軟實(shí)力”？

　　王乃玉：城市韌性的形成，并非朝夕之功。它是硬核的基礎(chǔ)設(shè)施、現(xiàn)代化的治理體系和治理能力、訓(xùn)練有素的公共機(jī)構(gòu)、眾志成城的民間社會(huì)、高素質(zhì)的市民隊(duì)伍等要素綜合作用的結(jié)果。

　　建設(shè)韌性城市體現(xiàn)了以人民為中心的發(fā)展理念。應(yīng)自覺(jué)踐行人民城市理念，全面認(rèn)識(shí)并理解城市韌性的真正內(nèi)涵，切實(shí)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的城市規(guī)劃、建設(shè)和管理理念，形成符合韌性特點(diǎn)和要求的綜合風(fēng)險(xiǎn)治理意識(shí)。

　　要樹立底線思維，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。通過(guò)對(duì)城市做系統(tǒng)“體檢”，深入查找城市運(yùn)行中的問(wèn)題，做到“早發(fā)現(xiàn)、早研判、早處置”。只有把應(yīng)急的時(shí)間節(jié)點(diǎn)前移，才能真正做到應(yīng)而不急。

　　要堅(jiān)持全局觀念、系統(tǒng)思維。城市韌性防災(zāi)性能的建設(shè)不僅要關(guān)注地上“看得見(jiàn)”的基礎(chǔ)設(shè)施部分，也要重視地下“看不到”的基礎(chǔ)設(shè)施部分，如地下管網(wǎng)、地下管廊、地下電纜等。建筑、電力、供水、交通、通信等子系統(tǒng)密切相關(guān)，城市規(guī)模越大，基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)間的功能依存關(guān)系就越強(qiáng)，因此對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)韌性提升工程的建設(shè)需充分考慮到這些關(guān)聯(lián)性，并在后期的管理中體現(xiàn)出來(lái)。韌性城市建設(shè)涉及政府多部門、多領(lǐng)域，在這個(gè)過(guò)程中，需要打破“九龍治水”“單打獨(dú)斗”的模式，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)部門形成建設(shè)合力。從時(shí)間上來(lái)說(shuō)，除了要注意災(zāi)后短期內(nèi)應(yīng)急管理，亦需重視災(zāi)前的防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃和災(zāi)后的中長(zhǎng)期恢復(fù)過(guò)程。

　　要提升使用新技術(shù)新工具的能力。各類災(zāi)害的監(jiān)測(cè)預(yù)警、城市風(fēng)險(xiǎn)的分析管理、城市災(zāi)后的恢復(fù)評(píng)估和資源調(diào)配等韌性城市建設(shè)中的重要環(huán)節(jié)，均依賴于先進(jìn)的軟硬件設(shè)施才能得以徹底實(shí)施并發(fā)揮效用。要積極關(guān)注新技術(shù)動(dòng)態(tài)，學(xué)習(xí)掌握必要的新技術(shù)和新工具。