民生無小事，枝葉總關情。習近平總書記強調，“我們要堅持把人民群眾的小事當作自己的大事，從人民群眾關心的事情做起，從讓人民群眾滿意的事情做起，帶領人民不斷創造美好生活”，指出“要始終把人民放在心中最高位置，站穩人民立場，厚植為民情懷，把握新形勢下群眾工作的特點和規律，帶頭走好群眾路線，把心系群眾、情系百姓體現到履職盡責全過程各方面，著力保障和改善民生，及時回應人民群眾合理訴求，切實把好事辦好、實事辦實、難事辦妥”。2023年修訂的《中國共產黨紀律處分條例》（以下簡稱《條例》）第一百二十六條對不作為、亂作為、慢作為、假作為等漠視、損害群眾利益行為及其適用的處分種類和幅度作出了規定。

　　●《中國共產黨紀律處分條例》

　　第一百二十六條 有下列行為之一，對直接責任者和領導責任者，情節較重的，給予警告或者嚴重警告處分；情節嚴重的，給予撤銷黨內職務或者留黨察看處分：

　　（一）對涉及群眾生產、生活等切身利益的問題依照政策或者有關規定能解決而不及時解決，庸懶無為、效率低下，造成不良影響；

　　（二）對符合政策的群眾訴求消極應付、推諉扯皮，損害黨群、干群關系；

　　（三）對待群眾態度惡劣、簡單粗暴，造成不良影響；

　　（四）弄虛作假，欺上瞞下，損害群眾利益；

　　（五）其他不作為、亂作為、慢作為、假作為等損害群眾利益行為。

　　【立紀沿革】

　　2003年《條例》第一百三十一條第一款第（五）項規定，“對涉及人民群眾生產、生活等切身利益的問題能解決而不解決的”，給黨、國家和人民利益以及公共財產造成較大及以上損失的應給予相應處分。2015年修訂《條例》時，在第一百零八條將上述條文中的“能解決而不解決”修改為“依照政策或者有關規定能解決而不及時解決”，表述更周延，并新增第（二）項至第（四）項的內容。2018年修訂《條例》時，在第一百一十六條第（一）項增加“庸懶無為、效率低下”的表述，使規定更加明確，并新增第（五）項“有其他不作為、亂作為等損害群眾利益行為”的兜底條款。2023年修訂《條例》時，在第一百二十六條第（五）項新增“慢作為、假作為”的表述，推動黨員干部真抓實干，擔當作為，認真解決好群眾的事，切實維護好群眾利益。

　　【違紀構成】

　　一、違規性

　　首先，須有不作為、亂作為、慢作為、假作為等漠視、損害群眾利益的客觀行為。本條分五項，規定了以下情形。

　　其一，對涉及群眾生產、生活等切身利益的問題依照政策或者有關規定能解決而不及時解決，庸懶無為、效率低下，造成不良影響。主要是指有的黨員、干部不把群眾利益當回事，在其位不謀其政，表面上“門好進、臉好看”，但還是“事難辦”，任憑群眾干著急，仍無動于衷。“涉及群眾生產、生活等切身利益的問題”，主要包括企業改制、土地征用、城鎮拆遷、食品藥品質量、安全生產、環境保護等群體性問題。本行為要求“依照政策或者有關規定能解決而不及時解決”。實踐中，涉及群眾生產、生活等切身利益的問題有的是缺乏政策依據，或者是政策規定不允許，如果屬于此類問題而沒有解決的，不能以違紀行為論處。

　　其二，對符合政策的群眾訴求消極應付、推諉扯皮，損害黨群、干群關系。《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》規定，“反對官僚主義，重在解決脫離實際、脫離群眾，消極應付、推諉扯皮，作風霸道、迷戀特權等問題。”實踐中，少數黨員、干部對群眾訴求不上心、不盡力，遇到事情繞著走，遇到責任就撇清，虛以應付，群眾對此十分反感，必須堅決反對。需要注意的是，該項也強調是對“符合政策”的群眾訴求消極應付，對訴求不符合政策的情形，不能適用。

　　其三，對待群眾態度惡劣、簡單粗暴，造成不良影響。對待群眾講不講感情，是黨員、干部黨性強不強、宗旨意識牢不牢的重要體現。中央紀委國家監委法規室編寫的《〈中國共產黨紀律處分條例〉簡明讀本》指出，“執紀監督中發現，有的黨員、干部以‘官老爺’自居，面對群眾居高臨下，門難進、臉難看；有的工作方法簡單粗暴，對待群眾口大氣粗、頤指氣使等”。這表面上看是工作態度問題，實質上是官僚作風、特權思想在作祟。實踐中，要準確把握，防止泛化，不能僅僅因為“沒有笑容”“回答簡明扼要”，就輕易認定為“態度惡劣、簡單粗暴”，關鍵要看其對群眾的真實態度，是否造成了不良影響，不能斷章取義、輕易下結論。

　　其四，弄虛作假，欺上瞞下，損害群眾利益。主要是指有的黨員、干部責任心不強，落實政策縮水走樣，干事匯報兩張皮，編造虛假情況欺騙上級、欺騙群眾。黨員、干部在群眾工作中要實事求是、求真務實，把對上負責和對下負責一致起來，以實實在在的業績實現好、維護好、發展好群眾利益，但現實生活中，有的黨員、干部對上謊報業績，或者掩蓋工作中的錯誤和失誤，有的逃避群眾監督，在村級事務管理中偽造、變造財務會計資料等，使群眾利益受到損害，對此必須嚴肅處理。

　　其五，其他不作為、亂作為、慢作為、假作為等損害群眾利益的行為。這是兜底條款，但也有標準，不能什么都往里面放，導致認定泛化。“不作為”主要是指不履行職責，比如擅離職守，該管的不管、該做的不做。“亂作為”主要是指不依規依紀依法或者超越職權辦事，比如該這么辦卻那么辦，損害了群眾利益。“慢作為”主要是指表面上在執行公務處理問題，實際上卻消極應對、處理緩慢、效能低下、拖拖拉拉、延誤時機，對可以及時辦理的事項久拖不辦、遇到群眾亟待解決的問題等待觀望。“假作為”主要是指表面上積極工作為群眾解決問題，實際上卻是裝裝樣子，做表面文章，沒有實際履行職責，也沒有真正解決問題或推動工作。

　　其次，須有造成不良影響、損害黨群干群關系或損害群眾利益等后果。“損害黨群干群關系”主要是指，破壞黨的形象，破壞人民群眾對黨的信任，影響黨群干群關系。“損害群眾利益”主要是指，耽誤群眾生產、生活等導致群眾利益受損。這些后果，須與黨員、干部不作為、亂作為、慢作為、假作為之間有直接因果關系，多因一果的要全面綜合進行考量。僅有不當行為，沒有產生這些后果的，不能適用本條，但可能會因“有作風紀律方面的苗頭性、傾向性問題”，根據《條例》第十九條第二款，給予談話提醒、批評教育、責令檢查等處理。本條規定“情節較重”或者“情節嚴重”的，才給予黨紀處分。區分情節輕重，一般根據耽誤群眾生產、生活的程度，造成損失的大小，對群眾合理訴求不及時解決的時間長短等因素綜合考量。

　　再次，責任主體是直接責任者和領導責任者。要按照《條例》第三十九條準確區分直接責任者、主要領導責任者和重要領導責任者。需要注意的是，如果黨員領導干部直接作出不作為、亂作為、慢作為、假作為等漠視、損害群眾利益行為的決策，交由具體實施人員執行，該黨員領導干部仍應負直接責任。

　　二、有責性

　　本違紀行為的主觀方面是故意，即黨員、干部明知群眾訴求依照政策或者有關規定能解決而不及時解決，或者在解決群眾問題時工作方法簡單粗暴，或者在工作中隱瞞真實情況等，仍希望或放任上述行為的發生。如果沒有主觀故意，不能認定為本違紀行為。

　　【其他需要注意的問題】

　　與在辦理群眾事務時刁難群眾、吃拿卡要行為的區別。一是客觀行為不同。本條規制的行為既可以是作為，也可以是不作為，比如依照政策或者有關規定能解決而不及時解決；但刁難群眾、吃拿卡要系通過作為來達到。二是情節及相應的處分檔次不同。本條規定的是“情節較重”或者“情節嚴重”的才給予黨紀處分，最高檔次系留黨察看處分；對于刁難群眾、吃拿卡要行為，情節較輕就應給予處分，且最高檔次為開除黨籍。三是主觀故意不同。本條規定針對的主要是黨員、干部沒有樹牢全心全意為人民服務的根本宗旨，“懶政”“怠政”，漠視群眾訴求；而刁難群眾、吃拿卡要行為，手段是刁難群眾，目的是“吃”“拿”“要”，本質上是借機謀利。如果以對涉及群眾生產、生活等切身利益的問題能解決而不及時解決，或者對符合政策的群眾訴求消極應付、推諉扯皮為手段，來達到“吃”“拿”“要”的目的，應從一重，以《條例》第一百二十二條第一款第（五）項定性處理。需要注意的是，若“吃”“拿”“要”的財物數額較大，也可能涉嫌受賄犯罪。

　　弄虛作假、欺上瞞下與不按規定請示報告重大事項行為的區別。一是侵害的客體不同。本條第（四）項適用于處理與群眾的關系過程中，侵害的是群眾利益；不按規定請示報告重大事項，損害的是黨的組織制度，是對黨不忠誠不老實的體現，違反了政治紀律。二是客觀方面不同。不按規定請示報告重大事項，要求客觀上存在按照《中國共產黨重大事項請示報告條例》等有關規定或者工作要求，應當向組織請示、報告的重大事項而不按照規定請示、報告的行為，而本條第（四）項不要求必須存在此類請示報告事項，但存在弄虛作假、欺上瞞下的行為。

　　弄虛作假、欺上瞞下與不報告、不如實報告工作行為的區別。一是侵害的客體不同。本條第（四）項侵害的是群眾利益；不報告、不如實報告工作侵害的是黨的請示報告工作制度。二是客觀方面不同。雖然都是采取欺騙、作假的手段，但本條第（四）項可能既欺上也瞞下；而不報告、不如實報告工作主要是在向上級匯報工作時隱瞞真實情況，干擾上級決策部署。